□ 本報(bào)記者 萬靜
相較于反壟斷調(diào)查大案頻出、處罰數(shù)額不斷創(chuàng)新高的2015年,2016年的中國反壟斷執(zhí)法顯得有些平靜,然而這種平靜中也蘊(yùn)藏著洶涌的熱流。
2016年的反壟斷執(zhí)法案例呈現(xiàn)更多的“零突破”:國內(nèi)醫(yī)療器械領(lǐng)域反壟斷第一案在12月產(chǎn)生；鹽業(yè)專營企業(yè)濫用市場支配地位反壟斷處罰第一案在內(nèi)蒙古產(chǎn)生；供電公用企業(yè)濫用市場支配地位反壟斷調(diào)查第一案在江蘇產(chǎn)生。
而隨著公平競爭審查制度的建立,地方政府的行政壟斷案例“零”的突破數(shù)目在增加,繼河北、山東、云南、安徽、四川、浙江之后,2016年年末,陜西、湖北等四個省,也公布了各自的首個行政壟斷執(zhí)法案例。
公平競爭審查制度破冰
2016年反壟斷最具標(biāo)桿意義的事件,當(dāng)屬公平競爭審查意見的出臺。
6月14日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》),要求建立公平競爭審查制度,以規(guī)范政府有關(guān)行為,防止出臺排除、限制競爭的政策措施,逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。
對于《意見》的出臺,業(yè)內(nèi)給予了高度評價,認(rèn)為公平競爭審查制度的建立,是全面構(gòu)建國家競爭政策體系的關(guān)鍵之舉,也是規(guī)制行政性壟斷的破冰之舉。
《意見》明確提出,政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中,都要進(jìn)行公平競爭審查。市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施,都要納入審查范圍。
8月初,國家發(fā)改委在各部委中率先出臺“做好公平競爭審查工作相關(guān)事宜通知”,明確要求,未經(jīng)過公平競爭審查的文件辦件,從電腦系統(tǒng)上就上傳不到上級領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)入不了審批程序。隨后,工信部、商務(wù)部和住建部也分別在其系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)布了各自的公平競爭審查制度落實(shí)意見。
地方在貫徹落實(shí)公平競爭審查意見方面也不甘落后。8月28日,江蘇省出臺《江蘇省公平競爭審查制度實(shí)施意見》,成為第一個響應(yīng)國務(wù)院《意見》的省級政府。隨后北京、湖北、陜西等地方陸續(xù)出臺。據(jù)發(fā)改委最新披露的數(shù)據(jù)顯示,目前全國已經(jīng)有12個省份出臺了相關(guān)的公平競爭審查制度落實(shí)意見。
民生案件成為執(zhí)法重點(diǎn)
記者在梳理國家發(fā)改委、工商總局披露的查處案例發(fā)現(xiàn),關(guān)注民生是2016年反壟斷執(zhí)法的主旋律,貫徹一年始終。
首先看今年藥品第一案。1月28日,國家發(fā)改委對重慶青陽、重慶大同、江蘇世貿(mào)天階、上海信誼聯(lián)合、商丘華杰等五家公司操縱價格、達(dá)成并實(shí)施別嘌醇片壟斷協(xié)議案,依法作出合計(jì)罰款399.54萬元的處罰決定。別嘌醇片是治療因尿酸過高引起的高尿酸血癥、痛風(fēng)的常用藥物,屬于國家基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄中的甲類藥品,被列入國家基本藥物目錄和國家低價藥目錄,價格低廉,在臨床上廣泛使用,是老百姓常用的“救命藥”。
被稱為我國首個醫(yī)療器械價格壟斷案件也在2016年年末,被國家發(fā)改委“踢破”。
12月8日,發(fā)改委對外公布,依法對美敦力(上海)管理有限公司與其交易相對人達(dá)成并實(shí)施心臟血管、恢復(fù)性療法和糖尿病業(yè)務(wù)領(lǐng)域醫(yī)療器械產(chǎn)品價格壟斷協(xié)議的行為,作出行政處罰決定,罰款1.185億元。
國家發(fā)改委反壟斷局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,該案是發(fā)改委查處的醫(yī)療器械領(lǐng)域的第一個壟斷案件。近年來,執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度關(guān)注醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的市場競爭秩序,對壟斷、限制競爭、價格虛高等問題進(jìn)行深入調(diào)研。美敦力案件的查處進(jìn)一步維護(hù)我國醫(yī)療器械市場的公平競爭秩序,使心血管、糖尿病等領(lǐng)域患者受益。
在長達(dá)四年多的調(diào)查之后,對液體食品紙基無菌包裝擁有絕對市場支配地位的利樂案件有了結(jié)果。11月16日,工商總局對外公布處罰決定書,對利樂集團(tuán)有關(guān)企業(yè)濫用市場支配地位案件依法作出行政處罰,處罰款近6.7億元。
鹽業(yè)供電領(lǐng)域案件“破零”
8月19日,江蘇省工商局對海安縣供電公司濫用市場支配地位,向用電商戶征收預(yù)付款累計(jì)1.99億元的行為進(jìn)行了調(diào)查,并勒令整改。雖然此案最后的執(zhí)法結(jié)果既沒有罰款也無沒收違法所得,僅僅是勒令供電公司改正錯誤。但該案是供電公用企業(yè)行業(yè)在反壟斷法生效八年多來,第一個公開披露受到反壟斷執(zhí)法調(diào)查案例,意義重大不言而喻。
對此,北京大學(xué)法學(xué)院教授盛杰民指出,供水、供氣、供電等公用企業(yè),因其獨(dú)特的市場經(jīng)濟(jì)地位以及所提供產(chǎn)品的不可替代性,形成了市場支配地位,容易產(chǎn)生市場壟斷行為。我國以往對于上述公用企業(yè)濫用支配地位限制競爭的行為,常常以民事訴訟、司法判決的方式來解決,而缺乏行政執(zhí)法救濟(jì)手段。該案是我國公開披露的第一例運(yùn)用反壟斷執(zhí)法調(diào)查手段、對于供電企業(yè)濫用市場支配地位進(jìn)行糾正的案例。
2016年,內(nèi)蒙古工商行政管理局將反壟斷執(zhí)法矛頭指向鹽業(yè)專營企業(yè),對赤峰市鹽業(yè)公司濫用市場支配地位,在臨近省份地區(qū)銷售低價鹽打擊其他競爭對手。對此,工商行政管理局做出了沒收違法所得及罰款共計(jì)近三百萬元的處罰決定。該案也是我國鹽業(yè)專營領(lǐng)域首次受到反壟斷處罰的第一案。
國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員、國家工商總局市場監(jiān)管專家委員會委員、上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王先林分析,該案是鹽業(yè)領(lǐng)域反壟斷行政處罰的首例案件,鹽業(yè)領(lǐng)域較為特殊,實(shí)行專營專賣,行政管理特色更為明顯。目前我國主要在兩個領(lǐng)域?qū)嵭袑I或?qū)Ｙu制度,包括煙草和食鹽。但是,專營行業(yè)并非《反壟斷法》適用的法外之地,而是反壟斷執(zhí)法部門重點(diǎn)監(jiān)管的對象。該案的查處也警示專營領(lǐng)域企業(yè)更應(yīng)該重視反壟斷合規(guī)審查,應(yīng)建立起反壟斷專項(xiàng)咨詢顧問制度。
行政壟斷地方案例增加
一直備受各方關(guān)注的行政壟斷執(zhí)法,2016年的表現(xiàn)較去年稍顯遜色。在沉寂了近一年后,國家發(fā)改委在年末之時,一口氣公布了上海、深圳、北京以及配電設(shè)施建設(shè)市場等四個行政壟斷案例。此外陜西省近日也公布了陜西省物價局依法查處榆林市環(huán)境保護(hù)局行政壟斷案,這使得我國行政壟斷案例在地方各省零突破的數(shù)目增加到12個。
國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授黃勇認(rèn)為,相比而言,行政壟斷比市場壟斷的潛在危害性更大,對市場經(jīng)濟(jì)的破壞性也更大,更需要防范和打擊。行政壟斷破壞了市場競爭規(guī)則,導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展停滯不前、市場創(chuàng)新乏力。對不合理不合法的行政壟斷行為堅(jiān)決說不,將迫使各地政府部門收斂權(quán)力,不再隨意插手干預(yù)市場,而是轉(zhuǎn)變身份,做市場秩序的監(jiān)管者和裁判,讓市場競爭走向正?；?/p>
期待公平審查制度落地
2016年反壟斷執(zhí)法方面最大的遺憾,是具有里程碑意義的公平競爭審查意見出臺后,卻始終沒有相關(guān)案例產(chǎn)生。
代理過我國首例行政壟斷訴訟案件的魏士廩律師直言,2016年行政壟斷案件沒有顯示出2015年的執(zhí)法銳氣,執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要精力基本上轉(zhuǎn)向了公平競爭審查制度的建設(shè)和在各省的制度落實(shí)上。然而公平競爭審查制度要建立,要很好地落實(shí),但僅靠會議、宣傳不能解決問題。目前的公平競爭審查制度缺少法律所應(yīng)具有的最基本的生命力“路徑”即來自“外部的力量”,也缺乏真正的責(zé)任條款。缺少外部的制衡性監(jiān)督,任何僅有內(nèi)部監(jiān)督和審查的設(shè)計(jì)都最終可能會淪落為“花瓶”或某種“工具”。真正的執(zhí)法案例是最好的普法宣傳,公平競爭審查制度真正的生命力體現(xiàn)還是要體現(xiàn)在具體的案件上。
為此,魏士廩在12月22日,就近日出臺的《北京市于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》,向北京市交通委提出政府信息公開申請,公開上述意見是否經(jīng)過公平競爭審查程序,以及公開審查結(jié)果。
